什么才是真正的助人?  [海天行  2010年12月13日]        
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美国、澳大利亚非营利组织管理工作考察报告
美国、澳大利亚非营利组织管理工作考察报告
作者:李  勇    文章来源:北斗星社区    点击数:    更新时间:2007-2-2    转载请注明源文出处

    一、考察活动的情况

  应美国亚洲基金会的邀请,我随民政部考察团199711291215赴澳大利亚和美国,对这两个国家的非营利组织管理工作进行了考察。在澳大利亚的布鲁斯班和墨尔本,我们访问了澳大利亚证券委员会、昆士兰州税收办公室、昆士兰州司法局、澳大利亚税收办公室、澳大利亚慈善事业办公室、澳大利亚华人健康促进会、合伙律师事务所和会计师事务所。在美国的旧金山和华盛顿,我们访问了美国亚洲基金会、美国亚洲律师联谊会、加利福尼亚州司法局、旧金山东华医院(民办医院)、美国国内税收服务局、非营利研究与咨询机构(独立部门)、国家首都地区联合之路、美国国际非营利法律研究中心、美国国务院法律事务特殊项目办公室和世界银行。期间,我们与两国政府有关官员、专家学者以及非营利组织的管理人员,进行了广泛的接触和认真的座谈,初步了解并掌握了两国非营利组织的管理情况。

    二、美、澳两国非营利组织的基本状况

  (一)非营利组织形成庞大的整体规模

  美、澳两国将社会组织大致分成三大类,一是政府机构;二是营利机构,包括各类企业、商业及律师事务所、会计师事务所、营利性医院、营利性学校等;三是非营利组织,包括社会团体、基金会、各类慈善公益组织、非营利性学校、非营利性医院等。目前美国注册的非营利组织有100多万个,每年大约新增6万个。澳大利亚注册的非营利组织有10万个。此外,这两个国家还有大量的不注册的不具有法人地位的非营利组织,美国估计有100万个,澳大利亚估计有30万个。经过长期的发展,美、澳两国非营利组织整体结构比较合理,涉及社会生活的各个方面。美国现有私营医院5000个,私营大学2000个,民间基金会45000个。非营利组织的资金运作量越来越大。美国加州现有公益性非营利组织8万个,总资产达1050亿美元,1996年接受捐款450亿美元。两国非营利组织创造的产值占国民经济的比重正在逐年提高。近几年两国非营利组织出现了新的发展态势,一是国际化。有的非营利组织组建了非营利组织国际组织,或加入非营利组织国际组织,尤其是慈善活动正变成一种国际行为。二是标准化。一些组织已自行制订非营利组织的国际基本标准。三是营利化。两国政府鼓励非营利组织向营利机构转变,据说这是因为营利机构通常提供的服务比政府所办机构和非营利组织好,政府又能减少资助,增加税收。

  (二)有关非营利组织的法律比较健全

  美、澳两国已建立起一套比较完整的非营利组织法律体系,有的法律规定可上溯近百年,而且至今还在不断补充完善。两国没有专门的非营利组织管理法律,对非营利组织的各种行为的规定均置于相关的法律之中,繁多而细致。大部分人无暇顾及而依靠律师,所以两国有很多法律服务机构。两国适用非营利组织的法律有宪法、税法、商法或公司法等。美、澳两国都是联邦制,州有独立的立法权。各州关于非营利组织的法律规定略有不同,但都是联邦法律的延伸,切合了本州实际。

   (三)非营利组织形成了自律机制

  美、澳两国非营利组织在自我管理的同时,也十分注重自我约束。自律机制的形成得益于三个方面,一是法律明晰、具体、可依;二是社会行为的规范和舆论的监督带动了非营利组织的自律。三是同业组织促进了非营利组织的自律。两国有大量的同业组织,把非营利组织组织起来进行行业规范,管理手段十分有效。

   (四)非营利组织发挥了积极的作用

  一是促进了经济的发展,成为国民经济的有机整体。二是提供了多样化的社会服务。美国自七十年代起,非营利组织就承担了大部分社会服务性工作,远远超出政府提供的。这些服务通常带有社会福利性质,深受群众欢迎,满足了社会需求。三是使政府精简了机构,减轻了负担,帮助政府了解民情,管理社会,为政府决策提供参谋咨询服务,顺应了“大社会、小政府”的目标。

  访问期间,我们也听到来自政府与非营利组织各自不同的声音。政府有关部门认为目前法律尚有漏洞,尤其是税收减免条款界定不严密,指责一些非营利组织钻空子。部分非营利组织则抱怨政府有关部门管得过严,程序复杂。社会各界对非营利组织的免税是否公平至今争论不休。不过政府有关部门与非营利组织对这些问题都很重视,均表示要加强信任与合作,不断改进和完善管理水平。

    三、美澳两国非营利组织的主要管理方法

  (一)登记与注销

  在澳大利亚,全国性非营利组织注册由联邦财政部下属的证券委员会负责,该委员会在各州设有机构。地方性非营利组织在州司法局注册。注册的法律依据主要是商法和税法。成立非营利组织要有名称、章程、办公地点和5个以上的成员,没有注册资金的限制。名称不能含糊不清,章程需3/4以上的成员通过,理事会成员至少3人并由选举产生。秘书长和司库必须专职,秘书长的国籍不限,但需在澳大利亚长期居住。成立非营利医院、学校等机构,事先需报请政府有关部门审查同意。非营利组织可以自由选择申请注册全国性或地方性机构。注册全国性机构条件较高,要求较严,费用较大。地方性机构可以跨州设立分支机构,但需在外州注册。非营利组织要在章程中明确规定理事会和全体大会的次数、时间和形式,还要规定选举办法,理事会成员需23人提名,理事长要一年一换。全国性非营利组织的领导人变动要经过批准,办理变动手续,并且收费;地方性非营利组织变更理事会成员,必须在一个月内向州司法局备案。外国非营利组织与本国非营利组织的登记管理基本相同,要求秘书长或司库必须长期在本地居住(即当地人),注册登记一般在联邦证券委员会,不实行国与国对等原则。非营利组织注销或兼并前,由证券委员会指定注册会计师进行财务审计,剩余财产由法院判决移交同类非营利组织,然后收回法人证书。如资不抵债,由指定注册会计师向法庭起诉,由法庭判处。如果营利机构兼并非营利组织,非营利组织的财产不得私分,需用于与宗旨相同的事业,或存入银行。

  在美国,注册非营利组织是在公司法和税法等有关法律规定下进行的,具体方法各州不尽相同。非营利组织可以自由选择是否注册,不登记的不具有法人资格,不能享受免税待遇。注册的非营利组织由州税务局审定是否享有免税资格。州务卿办公室(亦称政府办公室)负责批准,然后由司法局进行注册登记,颁发法人证书。非营利医院、学校等机构先注册登记取得法人资格,然后经政府有关部门审查批准,领取执业证书。非营利组织如不满意州税务局的审定意见,可以申诉。州税务局和州务卿办公室对非营利组织的章程审定得非常严格,要求章程明确规定:(1)所有经营服务收入全部用于宗旨相关的事业;(2)机构终止时将全部剩余财产转交同类组织;(3)机构董事长、秘书长的产生方式,举行会议的时间、地点及方式。非营利组织可以接受邮寄方式的捐赠,但不能跨州集资。非营利组织如在外州开展活动或在外州设立分支机构,应在外州注册,分支机构名称前要冠以母体全称。外国非营利组织与本国非营利组织在登记管理方面是一样的,不仅可以享受税收减免待遇,而且所筹资金可以寄往国外。非营利组织注销时,需在60日内将帐目查清,然后向州务卿办公室报告,如果非营利组织不提供任何材料,司法局将通知税务局取消免税资格,并对其资产进行清理评估,资不抵债将由司法局将现存财产冻结,注销名称。

  (二)财政与税务

  1、政府财政支持。美、澳两国非营利组织只要经注册取得法人地位,就有资格取得政府的资助。由于两国政府均主要不直接从事社会公益事业,而是委托给非营利组织,因此非营利组织可以从政府那里申请得到社会公益事业的项目资金。政府的资助方式不是简单的拨款,而是采取项目招标。非营利组织每年要精心选择项目,做出翔实的项目报告。项目内容符合政府的意愿,方能得到批准。项目确定后,政府要与非营利组织签订项目合作协议,并随时对其进行监控管理。项目结束后,非营利组织要进行总结,政府验收评估。

  2、 税收减免支持。在澳大利亚,联邦税务局负责对非营利组织的所得税减免。地方税务局负责对非营利组织的土地税、财产税、销售税的减免。从事教育、宗教、公益、福利、慈善、科技类的非营利组织享受免税。非营利组织接受捐款和会费收入免征所得税。一般非营利组织从事一些与宗旨相关的经营服务性活动,如基金会与商店为慈善共同销售某种商品等,收入是免税的。但要求所有免税的收入必须用于与章程所规定的宗旨相符的事业,不能分给任何成员。在美国,联邦税务局负责对非营利组织的所得税和财产税减免。非营利组织免税必须符合联邦税法的规定,有30种情况的非营利组织可以享受免税。非营利组织主要分成两大类,第一类是公益性机构。在公益性机构条款下,宗教、慈善、文化、科技、环保、保护儿童和动物等机构可以免税;向公益性非营利组织捐赠等可免所得税。第二类是互益性机构。在互益性机构条款下,工会、农会、商会、娱乐俱乐部、联谊性社团、殡仪公司、信用合作社、退伍军人协会、农民食品合作社、房产协会等机构,只免一部分税种,但不能免捐赠税。

  (三)监督管理

  1、政府监督管理

  澳大利亚对非营利组织处罚的机构有二个,一是登记机关,二是法院。处罚手段分为罚款、终止活动和判刑等。多数情况下,政府采取终止活动的处罚。登记机关有权撤销非营利组织的理事长,暂停非营利组织的工作。

  美国对非营利组织管理的主要政府部门有:登记机关、税务机关、审计机关和政府有关主管机关。政府机关的管理人员经常到非营利组织检查,并对非营利组织的有关报告进行审查。有33个州由司法部门负责对非营利组织的财产进行监督管理,他们拥有仲裁权、处罚权和起诉权,以确保非营利组织行为规范。此外,美国政府还委托国家慈善信息局、人类慈善咨询服务组织和宗教财务委员会等机构,制订相应的管理标准,评估非营利组织的运营情况,对非营利组织进行监督管理。

  美国政府对非营利组织的管理是多方面的,有许多严格的具体规定和限制。这里仅举几例。

  --关于政治限制。慈善机构不可有大量的游说活动,不可为政治竞选而活动。其他非营利组织亦不能将钱直接用于个人参与竞选。向党派或从事政治游说机构捐款,捐款人和被捐款人均不免所得税,受捐机构还应公布捐款人和资金使用情况。

  --关于商业限制。非营利组织从事一些经营活动可以免税,但机构本身应具有免税地位。短期活动可以免税,长期活动可能不免;收入用于与宗旨相关的事业可以免,用于无关的不免税。民间基金会不得拥有企业,不得投资与董事会成员有利益关系的项目,对单个企业股权的拥有比例不得超过26%,一般最低要将5%的当年资产(包括基金、不动产、投资收入及利息)用于公益性活动和项目支出。

  --关于税务管理。联邦税务局制订了非营利组织的自查标准,先由非营利组织自查,然后联邦税务局通过计算机,每年按12%的比例抽查(大约2万个非营利组织),检查的主要内容是年度财务报告,重点单位是民间基金会。非营利组织应如实反映活动项目、财务支出以及资产经营损益情况。联邦税务局通过严格审定,认可其下一年度的免税资格,如发现问题,将分别采取罚款、取消免税资格等处罚措施或由登记机关取消设立资格。

  --关于财务审计。美国非营利组织虽然是非营利性质的,但其年度财务报告与营利机构一样,要求很严,标准很高,内容涉及现金收支、财产、债务、证券、抵押等,尤其是对集资的财务管理,要求更严。为此,政府专门指定美国注册公共会计事务所和财务标准董事会,对非营利组织的财务进行管理。

  2、同业组织监督管理

  澳、美两国有众多的非营利组织的同业组织,它既帮助非营利组织维护合法权益,为非营利组织服务,同时又帮助政府监督管理非营利组织,促进非营利组织的自律。可以说,它在一定程度上弥补了政府管理力量的不足,在政府与非营利组织之间起桥梁作用。美国华盛顿非营利研究与咨询机构(独立部门)就是一个比较典型的非营利组织的同业组织。它采取会员制,至今有715个非营利组织成为该组织的成员。该组织热心帮助非营利组织与政府加强合作,向政府反映非营利组织的愿望和建议,开展信息交流和社会调查,研究非营利组织的发展趋势,促进非营利组织的行为规范。每个月,按国家慈善信息局制定的行业标准,在专门刊物上公布会员的评估结果,让社会知晓和监督。这就给所有会员单位造成很大的心理压力。如严重违纪,将被开除。

  3、社会监督管理

  澳大利亚证券委员会将非营利组织的有关材料输入计算机,免费供社会查询。美国政府也向社会公开非营利组织的有关资料档案,尤其公开公益性非营利组织的财务税收状况。此外,新闻媒体的舆论监督作用很大,效果很好。两国新闻媒体常有此类报道。五年前美国联合之路总裁由于薪水过高并牵连其他丑闻,被新闻界曝光,最后被判入狱,成为轰动一时的新闻。一些非营利组织私下抱怨新闻界好事宣传不够,丑事紧抓不放,对新闻界敬而远之。足见新闻舆论监督的威力。

    四、我国与美澳登记管理方式的比较

  (一)关于分类

   美、澳两国将非营利组织按服务对象和利益取向分成公益性和互益性两大类,为社会公众服务的为公益性(其中包括慈善和社会福利),为内部组织成员服务的为互益性。政府的管理主要考虑这两方面的因素,如给这两类机构不同的免税待遇等。至于非营利组织的其他多种形态,就连学术界也很少研究。非营利组织分类的简化,带来管理上的便捷高效。改革开放以来,我国社团蓬勃发展之后,又出现了许多其它形态的民间组织,如“民办非企业单位”、“职工持股会”、“消费合作社”和农村互助组织(“储粮会”、“储金会”)等。目前我国尚未形成能包容这些多种组织形态的科学概念。由于未抓住本质特征,使这些组织的分类有越来越细的趋势,如分门别类制订单一的管理法规,势必造成繁乱的局面。

  (二)关于法人

  主要有两点不同。一是美、澳两国非营利组织只要注册登记一律为法人,不具有法人资格的不需要注册登记,法人与非法人的权利与义务明显不同,如免税待遇就不一样。我国注册登记的社团可以是法人,也可以是非法人。目前地、县一级许多注册登记的社团为非法人。二是在登记程序上,美、澳两国非营利组织先取得法人资格,然后以法人的身份开立帐户、租借房屋,从筹备阶段即开始承担法律责任,最后由登记管理机关批准成立并颁发证书。如已获得法人资格的非营利组织未能开业运行,其法人资格也就失去意义。政府认为,取得法人资格而未开业,并未对社会产生危害,因此可以不去理睬。我国社团在成立登记时,应先满足法定条件,如要有资金、场地、一定的组成人员等等,并获得有关业务主管部门的批准,最后才由登记管理机关确认法人资格。

  (三)关于预审与追惩

  美、澳两国没有过多申请设立非营利组织的法律规定,政府初期主要审查是否具有非营利性质,他们认为,公民自由设立各类组织,是宪法自由精神的体现,是“人权”的标志。但只要机构一经注册成立,面对的是非常严厉的法律规定。政府有关部门运用最先进的手段进行监督,处罚手段很强硬。相比较,我国目前比较重视设立条件,成立前的审查比较严格,成立后的管理明显薄弱,处罚不力。

  (四)关于业务管理部

  与我国社团和民办非企业单位的“有关业务主管部门”概念对应,美、澳两国“有关业务主管部门”的法律地位不明确,政府有关部门审查的机构范围和承担的监管责任比较小,仅限于教育、医疗等专业性强并且直接关系民生的非营利组织。此外,美、澳两国成立非营利组织没有担保单位,非营利组织与营利机构一样,均自我承担法人所应承担的全部责任。我国有明确的“有关业务主管部门”的法律概念,业务主管部门除了负责事先审查社团和民办非企业单位的成立申请外,管理的事务比较多。

  (五)关于组织章程

  美、澳两国政府对非营利组织的设置条件、日常运作、监督管理等具体规定大多不写在法律的明处,而是将其置于规范的章程中,一般在非营利组织的筹备阶段向其提供章程范本,让非营利组织自我约束。比如,要求非营利组织的章程规定领导人不得实行终身制,要进行经常性的选举,年龄超过72岁要经董事会批准;承诺本机构不以营利为目的;机构的领导人年薪不得高于同类机构领导人的年薪水平,等等。这就使章程内容更具体,更有自主意识,把政府的意志变为非营利组织的自我行为。我国《社会团体登记管理条例》第十一条对社团章程仅要求载明“名称、宗旨、经费来源、组织机构、负责人产生的程序和职权范围、章程的修改程序、终止程序”,至于社团对这些事项作怎样的规定,没有明确而具体的要求,一部分社团章程随意化,甚至有意埋下不轨行为的伏笔,造成管理上的漏洞。

  (六)关于分级管理

  美、澳两国实行联邦和州两级负责制,州以下部门不再管理非营利组织。联邦政府对非营利组织不作统一规定,各州管理方式不尽相同。我国实行分级管理体制,中央、省、地、县各级均有管理职责,实行统一的管理。

五、 启示和建议

  美、澳两国在非营利组织管理上的成功经验,对我们制订有关政策法规,加强和改善对非营利组织的管理,有一定的启示。

(一) 政府不能放松对非营利组织的管理

  美、澳两国经济比较发达,法律健全,社会行为普遍规范,但其政府半个世纪以来,从未放松对非营利组织的管理,相反,是作为一项很重要的政府职能予以加强。其管理的主要特征如下:1、政府管理为主,社会监督为辅;2、政府管理的主要内容是法律建设和行政监控;3、政府管理的目标是维护国家利益和社会发展;4、政府管理由多部门组成,权力合理分配、相互制约;5、政府管理的各项措施具体,手段先进。两国实践表明,政府强有力的管理,是非营利组织发展的根本。由于历史和现实的原因,一段时间以来,我们的管理工作滞后了,与美、澳两国相比,不是严了,而是松了。不久前,中央做出加强社会团体和民办非企业单位管理的决定,党的十五大提出要培育和发展社会中介组织,这些决策是及时的,正确的,必将对我国社会主义现代化建设产生积极而深远的影响,我们要很好地理解和贯彻。在1998年全国民政厅局长会议上,多吉才让部长指出,对于民间组织要采取培育发展与监督管理并重的方针,这完全符合我国民间组织的发展状况,也符合世界各国政府采取的普遍管理原则。我们要按照部党组的要求,把培育社会中介组织与政府转变职能、促进经济和社会发展紧密结合起来,高度重视非营利组织的社会功能,全面加强对非营利组织的科学管理,加大立法和执法的力度,维护国家行政管理的权威。力争通过几年踏实艰苦的创业,把我国非营利组织的管理水平提高到一个新的阶段。

  (二)把握和处理好非营利组织的非营利性质

  对非营利组织非营利性质的界定非常重要,它将直接影响非营利组织的发展。事实上,大部分非营利组织并非不营利,这是生存使然。某些商业行为并不影响非营利组织的属性,这也是不争事实。美、澳两国非营利组织的资金来源大致有三个渠道,一是自主经营收入,二是社会捐赠和资助,三是政府的项目资助。其中自主经营收入是资金来源的主要渠道,而且正成为发展趋势。美国非营利组织的资金,平均有50%来自经营收入,剩下的来自社会捐赠(9%)和政府的项目资助(40%),有的非营利组织甚至高额营利。问题的关键在于对盈利的资金如何管理。美、澳两国的做法是:1、明确非营利组织的财产所有权归社会所有,个人不得侵占;2、非营利组织可以开展与宗旨一致的经营活动,但全部所得必须用于与宗旨相关的事业或捐献给社区慈善事业,任何人不得分红;3、机构终止后,剩余财产转移给同类机构,个人不得瓜分。我们认为,这些做法较好地规范了非营利组织的经营活动,保证了非营利组织的非营利性质,值得借鉴。建议进行我国非营利组织组织体系的研究,争取在名称、性质、范围等方面基本与国际社会接轨。在登记管理工作中要注意区别社会服务组织的成立动机。社会组织可以自主选择营利性质和非营利性质。凡欲营利分配的,实行工商登记,并科以税赋。要在政策法规上,规定非营利组织不得开展与宗旨无关的经营活动,经营收入不得私分,剩余资产转移给同类组织。要求非营利组织按政策法规规定,在章程中载明财产的性质、使用原则和范围、注销后的处理方法。

三)政府应给予非营利组织财政和税收减支持

  美、澳两国对非营利组织采取了“放水养鱼”的办法,一方面,给予非营利组织必要的财政资助和税收减免,另一方面,要求非营利组织在享受这些条件的同时,向社会提供低偿或无偿服务,以此作为报答。如美国旧金山东华医院,1995年州政府为其免了50%的税收,该院则向社会提供了340万美元的免费医疗服务。可谓国家让之以税,社会得之以利,机构得以发展。我国非营利组织整体发育比较晚,资金来源匮乏,运作成本很高。为使非营利组织充分发挥作用,并鉴于我国目前的财政情况,建议进行社会福利事业管理及财政拨款方式改革的尝试,将政府举办的社会福利事业单位转给社会中介组织承办。政府有关部门通过严格的审查,与选定的社会中介组织直接签订项目合作协议,将财政款项拨给社会中介组织。通过这一尝试,探索培育社会中介组织、转变政府职能的有效方式。此外,国家要进一步研究非营利组织的税收减免政策,关于企业所得税和个人所得税的减免规定应更易于操作。

  (四)促进非营利组织自律机制的形成

  自律管理是非营利组织管理走向成熟的标志。为此,需要我们长期地做大量的基础性工作。借鉴美、澳两国的做法,建议:1、加快社会团体组织通则、财务制度的研订,规范非营利组织的章程,对非营利组织的内部管理制度要具体化、标准化、合法化。对法律上不便明示的有关问题,如最高年龄限制等,通过非营利组织章程进行自我规范。今后不论是非营利组织的成立登记还是日常监督管理,应审查章程为重点。2、规范法人管理。目前我国社团非法人状况比较混乱。我们认为,公民可以自由选择法人和非法人,只要注册的非营利组织都应是法人。实行法人登记制,将使非营利组织独立承担民事责任,规范自身行为,有利于政府统一管理。3、培育和建立一批同业组织,形成普遍的行业自律和互律。4、建立非营利组织的社会监督机制。在建立健全财务会计管理办法的基础上,加强社会审计监督。对基金会等公益慈善性组织的财务管理要作为重点,定期或不定期地进行稽核,将其结果向社会公开,允许公众进行检查监督。非营利组织的年检资料和公益慈善机构领导人的收入应公布于众。充分发挥新闻舆论的监督作用。5、开展非营利组织管理标准化的研究。完善年度检查的内容,使之简捷、系统,可操作性强。建立一套计算机识别分析的评估指标体系。

  (五)大力开展非营利组织的研究和宣传工作

  在美、澳两国,社会上拥有众多的非营利组织研究人员,其中不乏专家、教授,信息交流十分活跃。我国在这方面相对薄弱。建议今后条件成熟时,出版非营利组织年鉴,编纂研究书刊,与高校科研机构进行项目合作,开展业务知识培训。要本着以我为主、为我所用的原则,开展非营利组织管理的国际学术交流。访问期间,我们一方面深感两国政府、一些国际组织和有关非营利组织对我国非营利组织的关注。如美国国务院近期已启动根据江泽民主席与克林顿总统会谈议定的中美法律合作项目,他们对我国的行业协会和基金会的立法管理很感兴趣。另一方面,深感我们与美、澳两国在各自非营利组织发展状况上的相互陌生。建议今后积极稳妥地开展研究合作项目;参加必要的国际会议;选派政治与业务过硬的干部出国考察或作短期培训;在三个条例出台后的适当时候,举办中外非营利组织管理座谈会。通过请进来、走出去的积极方式,学习国外成功经验,同时也宣传我们自己。

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